Европейская комиссия приняла свой первый ежегодный доклад о верховенстве права, где провела анализ по каждому государству и высказала некоторые критические замечания по ситуации в разных странах – например, в Венгрии, Польше и Болгарии.
Однако последуют ли за этим какие-то действия и имеются ли вообще у Евросоюза рычаги воздействия на страны – члены, Baltnews рассказал советник фракции Европейского парламента "Зеленые – Европейский свободный альянс", юрист – международник Алексей Димитров.
– Г-н Димитров, Европейская комиссия приняла доклад о верховенстве права. В чем смысл этого документа?
– В учредительном договоре Евросоюза указаны его ценности, среди которых выделяются основные: демократия, верховенство права и права человека. Но это как бы такие общие слова и долгое время считалось, что каждое государство, вступившее в ЕС, по умолчанию эти ценности соблюдает. Однако события 2010-11 года в Венгрии, а потом и в Польше показали, что соблюдение этих ценностей странами – членами ЕС не является аксиомой. Поэтому необходим какой-то механизм, чтобы они эти ценности все же соблюдали.
Дело в том, что такой механизм, в общем, уже есть, это так называемая статья 7 Договора о Евросоюзе, где прописана процедура, что имеется риск нарушения этих ценностей или когда государства действительно их нарушают. И во втором случае, если есть вердикт, что страны эти ценности нарушили, то против них могут быть включены санкции: замораживание средств из еврофондов или даже лишение права голоса в Совете ЕС.
Проблема в том, что эта процедура была рассчитана на какие-то серьезные случаи, например, введение военной диктатуры. Ведь даже для того, чтобы признать лишь риск нарушения ценностей нужно согласие 4/5 стран – членов ЕС. В свою очередь при признании нарушения ценностей в одной стране, необходимо согласие всех остальных стран ЕС, что, мне кажется, в принципе невозможно. Поэтому ситуация в Венгрии и Польше показала, что необходимы другие механизмы, позволяющие работать в более простом режиме.
Есть процедура статьи 7, которую в отношении Венгрии начал Европарламент, а в отношении Польши – Еврокомиссия, и сейчас эти оба дела рассматриваются Советом ЕС, но никаких голосований пока не было, а проходят только обсуждения. По мнению самих этих двух стран она считается политизированной.
Венгрия и Польша считают, что нет объективного сравнения, как ведут себя другие страны и утверждают, что их преследуют по политическим мотивам. Мол, вот не нравятся действия этих стран, поэтому их и пытаются ограничить.
На это обвинение институциям ЕС тоже надо было ответить, но этот ответ занял очень много времени. Сначала Еврокомиссия проводила собственный анализ соблюдения странами верховенства права. Были посланы конкретные запросы Польше, но после того, как не было получено адекватного ответа от польских властей, она начала процедуру статьи 7. Но опять же это все было лишь по отношению к одной стране, и возникал резонный вопрос, а почему именно Польша, а как обстоят дела в других странах?
Для этого Европарламент предложил провести анализ, который покрывал бы все страны ЕС, чтобы уберечься от обвинений, что к каким-то государствам относятся предвзято. Поначалу Еврокомиссия упиралась, но все же уступила. И вот впервые такой доклад появился, где и отражена ситуация с соблюдением верховенства права во всех странах Евросоюза.
– И к каким же выводам Еврокомиссия пришла?
– Доклад состоит из двух частей. Одна общая, где они анализируют тренды по всему ЕС и вторая, посвященная конкретно каждому государству.
Еврокомиссия обратила внимание на четыре момента: систему правосудия, борьбу с коррупцией, плюрализм СМИ и так называемую систему сдержек и противовесов – то есть, например, есть ли какие-то органы, которые проверяют правомерность действий парламента и правительства, как, например, Конституционные суды.
Если анализировать общую часть, то видно четкое разделение на старые и новые государства ЕС. То есть, когда Еврокомиссия считает, что где-то верховенство права может быть нарушено, в основном упоминаются государства Восточной Европы. Хотя, конечно, есть исключения – Австрия и Испания были упомянуты в связи со СМИ. Однако у кого были проблемы по всем четырем пунктам – это Венгрия, Польша и Болгария.
Так, в Польше главная проблема – это судебная система. Проведение судебных реформ, которые фактически ставят назначение и увольнение судей в зависимость от чиновников, поставленных правящим большинством.
То есть система судебного управления очень сильно политизирована, и польская правящая коалиция даже не скрывает, что ее цель – очистить судебную систему от работающих давно судей, потому что они не поддерживают интересы консервативного большинства.
В Венгрии ситуация схожая. Там тоже были проведены реформы, по которым судьям просто снизили пенсионный возраст и принудили их уйти на пенсию, заменив неугодных своими людьми. Ведь назначение судей находится в руках политически контролируемых органов. Еще имеется политический контроль над государственными СМИ, что характерно и для Польши. Тогда как в Болгарии очень остро стоит проблема борьбы с коррупцией.
– А указано ли в докладе, какие последствия могут быть для этих стран?
– Здесь есть две проблемы. Евросоюз до сих пор сталкивается с тем, что существующие рычаги воздействия не эффективны. В частности, как я уже говорил против Польши и Венгрии пытаются применить статью 7 – самое мощное оружие, какое есть у ЕС. Однако этот вопрос находится на обсуждении уже годы, но пока никаких решений не принято. Даже такое самое мягкое решение, как указать, что в этих странах существует риск нарушения принципов ЕС. Ведь для этого нужно 4/5 голосов стран – членов ЕС, что собрать не удается.
Государства Западной Европы на слушаниях по Польше и Венгрии достаточно активно задают вопросы, возмущаются, доносят свою позицию, но почти вся Восточная Европа, за редким исключением, сидит и отмалчивается. А в частных разговорах дает понять, что ей вообще не нравится такая постановка вопроса, и страны Восточной Европы вообще не считают, что другие государства имеют право вмешиваться в дела друг друга и интересоваться, каким образом там проходят те же реформы судебной системы.
Поэтому у Еврокомиссии имеются объективные трудности, чтобы говорить о каких-то дальнейших шагах. Ведь те шаги, которые возможны, они не особенно эффективны. Правда, все может измениться, так как начались переговоры между Советом ЕС и Европарламентом о новом законодательстве, которое позволило бы в случае серьезных угроз верховенству права, начать процедуру заморозки получения средств еврофонодов.
Это такой новый законодательный инструмент, но пока Еврокомиссия в докладе на него тоже не ссылалась, потому что неизвестно будет ли он принят и в каком виде. Потому что, чтобы его принять нужно не только согласие Европарламента, которое уже есть, но и согласие Совета ЕС, куда входят государства. Так что пока следует подождать, как какому соглашению страны – члены ЕС придут.
Второй момент более общий. Еврокомиссия сама довольно долго вообще сопротивлялась такой идее, что она должна анализировать такие вещи, как верховенство права. Поэтому, может быть в первом докладе, какие-то конкретные шаги она и не рискнула предложить. Хотя, конечно, это недостаток, и было бы нормально, если по каждой стране было написано, что по таким-то проблемам мы начинаем процедуру нарушения и требуем их устранить, а в противном случае готовы идти в Суд ЕС. Но пока это больше предложение для дискуссии.
– То есть получается, что у Еврокомиссии и нет полномочий, чтобы принудить страны исправить имеющиеся проблемы с верховенством права?
– Да, выходит так, что те механизмы, которые считались самыми эффективными, на практике не работают. Они зависят от политического согласия государств Евросоюза, а они не солидарны в том, что такие ценности необходимо соблюдать. Тогда как имеющиеся у Еврокомиссии рычаги, например, пойти в Суд ЕС, чтобы он констатировал нарушения, и выдал предписание государству заморозить какую-то реформу, Еврокомиссия использует неохотно. Она надеется на диалог, но как показала практика, в таких ситуациях диалог не работает и нужно действовать гораздо более решительными мерами.
Хотя я бы не стал утверждать, что Еврокомиссия не хочет решать эти вопросы. Ведь если есть какая-то четкая правовая норма и явно видно, что она нарушается, там она готова действовать.
Но в таких более абстрактных принципах, где процедура доказывания более сложная, там Еврокомиссия не очень готова действовать, считая, что это политическая дискуссия. А ими должны заниматься Европарламент и Совет ЕС. Европарламент в таких вопросах гораздо более активен.
Недавно была принята подробная критика Польши, и скоро планируется жесткая резолюция по Болгарии.
В свою очередь, в Совете ЕС во многом действует принцип круговой поруки, когда мы не будем ругать другие государства, потому что может быть, в какой-то момент сами захотим провести реформы, которые могут вызвать критику. Кроме этого, не всегда большинство набирается и в Европарламенте. Например, правящая партия Болгарии принадлежит к самой большой фракции – Европейской народной партии, а, как известно, свои своих не сдают. В случае с Венгрией на это ушло несколько лет, чтобы их политические партнеры признали, что все же страна зашла слишком далеко.
– В таком случае будут ли созданы какие-то работающие механизмы воздействия, которые согласятся применять? Или же все останется как есть – вроде и риски нарушения присутствуют, но повлиять на это Евросоюз не может?
– Я предпочитаю здесь быть оптимистом. Я наблюдал, как развивается понимание того, насколько важны общие ценности. Еще лет десять назад, была презумпция того, что любое государство ЕС по умолчанию соответствует принципам демократии и верховенству права и никакие механизмы не нужны. Потом превалировал подход, что да, может быть, какие-то проблемы есть, но другие страны не должны в это вмешиваться. А последние пять лет показали, что это одна из самых приоритетных тем и ей нужно заниматься срочно.
И предложение Еврокомиссии, что можно заморозить еврофонды не только в том случае, когда лишь все другие государства говорят, что какая-то страна ведет себя нехорошо, а нужно облегчить эту процедуру, это серьезный шаг вперед.
Как показывает практика, если не принцип "пряника" не работает, но надо применять "кнут", в данном случае деньги. Этого очень сильно опасаются те же Венгрия и Польша и пытаются не допустить принятие этого механизма.
Но буквально на днях Совет ЕС квалифицированным большинством принял свою позицию по этому вопросу. Поэтому понимание, что этот принцип нужен и что он должен вступить в силу с 1 января 2021 года, в Совете ЕС имеется, не говоря уже о Европарламенте. Так что, на мой взгляд, в той или иной форме, но такой инструмент будет и может быть использован довольно скоро. Конечно, насколько он окажется эффективным, и будут ли политики готовы его использовать, покажет только время.