Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права российской Высшей школы экономики Елена Анатольевна Лукьянова уже десять лет живет в Латвии. Я (автор Александр Гильман – прим. Baltnews) попросил ее прокомментировать ситуацию с роспуском Рижской думы.
– Г-жа Лукьянова, споры вокруг поправок к российской Конституции побудили меня прочитать ее. И я с удивлением увидел, что глава 1 этой Конституции "Основы конституционного строя", которую нельзя изменить без разработки нового Основного закона, разительно отличается от латвийской. Какова ваша оценка этой главы?
– Если говорить только о первой главе, то она написана блестяще. Она соответствует всем международным стандартам, всем международным конвенциям, современному международному правопониманию конституционализма.
– Значит, эта оценка относится и к статье 12 из главы 1: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".
– Самоуправление – неотъемлемая часть демократии. Это та публичная власть, которая максимально приближена к человеку. Только местное самоуправление дает реально возможность людям по-настоящему ощутить свою причастность к выработке и принятию властных решений. Но самоуправление – это публичная, а не государственная власть. Что и подчеркнуто в статье 12.
– Что является самоуправлением в России? Городской совет крупного города, условного Екатеринбурга, – это тоже местное самоуправление?
– Да, конечно. Если нет более мелких выборных органов, то городской совет – это местное самоуправление. Местное самоуправление волюнтаристским способом отменено только в Москве под предлогом "трудности управления" таким большим городом. Муниципальные советы в Москве хоть и существуют, но они не обладают всеми правами органов местного самоуправления.
Да, конечно, у Риги в Латвии тоже особая роль, потому что в ней живет треть реального населения страны. Но, все же, по российским меркам это не очень большой город, который вполне может управляться органами самоуправления. Если же это управление действительно так сильно специфично для Латвии, то данную специфику можно просто обозначить в законе о местном самоуправлении или принять специальный закон о столице. Но пока такого отдельного закона нет, Рижская дума – это такой же орган самоуправления, как и все другие.
– В нашей Конституции статьи о самоуправлении нет. Не потому ли сейчас возник конфликт между профильным министерством, отвечающим за самоуправления и Думой?
– В вашей конституции нет многого. И это вовсе не значит, что она плохая. В ней, например, нет принципа разделения властей. Сатверсме, принятая в 1922 году – это конституция образца первой половины ХХ века. Она и не могла быть другой. За сто лет взгляд на конституции и конституционализм в мире сильно изменился. Но это не значит, что она непригодна. В нее внесены все основные положения, соответствующие стандартам Евросоюза и предусмотрен приоритет международного права.
Если же говорить о самоуправлении, то Латвия, как и Россия, присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления. И эта Хартия играет роль конституционного регулирования, которое Латвия не может нарушать.
Честно говоря, на деле латвийское самоуправление круче российского – в законодательных войнах между главами исполнительной власти регионов и местным самоуправлением победили органы исполнительной власти. Очень не хотелось бы, чтобы Латвия брала в этом пример с России. А тенденции к этому, увы, есть. В том числе предлагаемая реформа укрупнения местного самоуправления. Она, быть может, и даст какой-то экономический эффект, но явно отдалит самоуправление от людей, а, значит, сделает его менее эффективным.
– Вернемся к Латвии. Было время, когда решения Рижской думы регулярно отменялись, и мы этому радовались. В 90-е годы, до начала натурализации, в Риге у власти были отмороженные националисты, а министром была более или менее либеральная дама. Так, решит Дума, что социальная помощь в городе полагается только гражданам Латвии – и тут же следует отмена этого положения Министерством. Получается, государственное вмешательство в действия органов местного самоуправления возможно?
– Давайте обратимся к хартии. Статья 8, пункт 3: "Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать".
То есть в каждом случае различий взглядов местного самоуправления и власти на какую-либо проблему должен быть общественный поиск баланса значимости. И в этом должно принимать участие население.
Именно оно вместе со своим самоуправлением должно решать, что важнее – социальная помощь отдельным категориям жителей или организация сбора и вывоза мусора. Хотя, конечно, важно и то, и другое. Функция государства здесь – следить за соблюдением закона.
Но когда под видом контроля за соблюдением закона разрешается очевидный всем этнолингвистический конфликт, то это плохо. Это подрывает как авторитет власти, так и роль местного самоуправления. И нарушает Хартию. Нельзя подменять политические цели законными интересами. Страна маленькая. Всем все равно все видно и понятно. А ведь в этом конфликте обе стороны ведут себя, мягко говоря, сомнительно. Посмотрите, как перегрызлась внутри себя коалиция в Рижской думе. Это я как иностранка говорю, которая пытается посмотреть на всю ситуацию беспристрастно.
– То есть роспуск Думы по закону, который принят только в первом чтении, был бы нарушением Хартии?
– Конечно. В Хартии сказано, что права самоуправления могут регулироваться только законом. А принятый в первом чтении закон – это еще не закон, это всего лишь проект. Нил Ушаков, обещавший защищать права рижан в Европарламенте, публично заявил, что будет обжаловать это решение в органах Евросоюза – в рамках Совета Европы существует специальный Конгресс местного самоуправления, который регулирует исполнение Хартии. Посмотрим, как он это сделает.
– Так как же должны строиться нормальные отношения государства и самоуправления? Ведь бывают совершенно дикие случаи. Например, какая-то волость возьмет и объявит независимость.
– Законодатель должен соблюдать хартию и контролировать выполнение самоуправлениями требований внутреннего законодательства. Поэтому во всех конфликтных случаях принятия государством каких-либо решений в отношении местного самоуправления самоуправление должно иметь возможность обратиться в суд. А решение о роспуске должно приостанавливаться до рассмотрения его в суде.
Конечно, в Латвии есть проблема – чрезвычайная медлительность правосудия. На эту проблему уже и Президент обратил внимание.
Теоретически в исключительной ситуации, когда одна из сторон – парламент, можно позволить разрешать спор сразу в последней инстанции – в Сенате Верховного суда. Но такая возможность опять-таки должна быть предусмотрена законом.
Что касается Рижской думы, то мне непонятно, почему молчат рижане, когда коалиция, которая шла единым списком на выборы, начинает между собой публично ругаться и писать друг на друга доносы. Это ведь позорище. А в Латвии принято вести себя прилично. Но это их самоуправление. Если они все это терпят, значит, их все устраивает.
– Вынужден согласиться с критикой. У нас еще и другая проблема – любят отстранять мэров. Недавно мэр Гаркалне еле ноги унес сам, успев уйти в отставку накануне отстранения. До того Ушакова сняли по сомнительному поводу. Недавно министр намекал на отстранение вентспилсского мэра Лембергса. В этом вопросе тоже должно быть право на оспаривание в суде до исполнения решения?
– Это вопрос добросовестности государства. Если государство действует добросовестно и защищает интересы граждан, а не политические интересы партий – то это одна история. А если государство злоупотребляет своими полномочиями в политической войне – совсем другая. Но вопросы государству должны задавать граждане, которые наняли это государство на работу за свои собственные деньги. Вот как-то примерно так.
Подписывайтесь на Baltnews в Яндекс.Дзен